Venezuela : la réforme pétrolière nationaliste de Chavez
par Frédéric Lévêque
Article publié le 29 mai 2004

Pour le sociologue vénézuélien Luis E. Lander, la politique pétrolière gouvernementale et les revenus fiscaux qu’elle génère « portent tout le projet de Chavez » [1].
Dès son arrivée au pouvoir en 1999, le Comandante a impulsé une politique économique visant à augmenter les ressources financières disponibles pour engager les réformes promises, tout en évitant, cependant, de provoquer un affrontement avec les organismes financiers internationaux. [2]. La réforme pétrolière est au cœur de cette stratégie.

En 2001, la société nationale pétrolière vénézuélienne, PDVSA, fournissait 55% des recettes fiscales du gouvernement national et l’activité pétrolière représentait 30% du Produit intérieur brut (PIB). On comprend dès lors au vu de ces chiffres que tout projet de changement politique, économique et social dépend du contrôle et de l’utilisation de la rente pétrolière. Même si le gouvernement exprime couramment, à l’instar de ses prédécesseurs, sa volonté de diversifier l’économie vénézuélienne, le réalisme impose d’accepter le rôle déterminant que le pétrole jouera encore longtemps dans la vie économique du pays. Dans ce cadre-là, l’administration Chavez « a montré que la rentabilité du négoce pétrolier dépend de manière déterminante de décisions politiques » [3].

La réforme

En 1999, la nouvelle constitution vénézuélienne, impulsée par les « chavistes » et adoptée par référendum populaire, a défini le cadre de la nouvelle politique pétrolière que le gouvernement allait initier. « Avec les articles 302 et 303, le Venezuela conserve pour l’Etat l’activité pétrolière, en maintenant sous sa propriété l’entreprise chargée de développer cette industrie, PDVSA (Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima). » [4] Les bases légales de la réforme ont ensuite été définies avec l’adoption en septembre 1999 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos et en novembre 2001 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos.

Les sociologues Margarita Lopez-Maya et Luis E. Lander [5] distinguent quatre caractéristiques principales de la réforme pétrolière :

1° Contrôle de l’entreprise : L’administration Chavez entend récupérer le contrôle de l’entreprise, par l’intermédiaire du ministère de l’Energie et des Mines et, ainsi, pouvoir définir et appliquer les politiques gouvernementales en la matière. Dès la nationalisation (1976) mais surtout depuis les débuts du processus d’ « ouverture pétrolière », les administrateurs et gestionnaires de PDVSA avaient progressivement pris le contrôle de l’entreprise, réduisant ainsi le rôle des autorités gouvernementales. Il s’agit donc de replacer le pouvoir politique à la tête d’une société publique.

2° La rente pétrolière : En réformant l’entreprise, le gouvernement a la volonté de contrôler et d’augmenter les revenus fiscaux de l’industrie des hydrocarbures. Selon le spécialiste Victor Poleo, « En 1976, sur cent dollars de revenus pétroliers, 80 étaient reversés au fisc vénézuélien. Après 26 ans de nationalisation, cette relation s’est inversée : sur cent dollars de revenus pétroliers, 20 sont reversés au fisc et 80 sont utilisés par l’entreprise pas uniquement pour ses coûts corporatifs mais pour les transferts de rentes au capital international. Ce qui nous amène à conclure que PDVSA n’a jamais été nationalisée mais a fonctionné comme une enclave du capital pétrolier international. » [6] Pour renverser cette tendance, la réforme gouvernementale privilégie les regalias (royalties) aux taxes sur les profits. Les revenus dépendront donc du volume de production et des prix du pétrole au niveau international. Les montants des regalias sont augmentés d’un cinquième dans le cas du gaz et de presque un tiers pour les hydrocarbures liquides.

Le gouvernement a également créé parallèlement un Fonds de stabilisation macroéconomique qui administre une partie des recettes pétrolières et en fait bénéficier d’autres secteurs économiques et sociaux du pays.

3° Renforcement de l’OPEP : Lorsque que le président Chavez est entré en fonction en février 1999, le prix moyen du baril de pétrole se situait à 8,43 dollars [7]. Une des plus importantes tâches de la nouvelle équipe gouvernementale était de recouvrer des prix permettant de financer ses réformes sociales et économiques. Pour ce faire, il fallait renforcer les liens du pays avec les autres membres de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) et les pays producteurs indépendants comme le Mexique et la Norvège. En septembre 1999, le nouveau ministre de l’Energie proposa aux autres pays membres de permettre à l’organisation d’augmenter ou de réduire sa production globale afin de maintenir le prix international de l’or noir dans une fourchette comprise entre 22 et 28 dollars le baril. Depuis lors, les prix ont augmenté et cette politique est globalement respectée.

En septembre 2002, en reconnaissance du rôle actif de l’administration Chavez dans le renforcement de l’OPEP, le cartel a tenu son second sommet des chefs d’Etat à Caracas. Ali Rodriguez Araque, alors ministre vénézuélien de l’Energie et des Mines, y a été désigné secrétaire général de l’organisation. Quelques semaines plus tard, le Venezuela a signé un accord avec dix pays d’Amérique centrale et des Caraïbes établissant un mécanisme de vente du pétrole à des prix et des conditions préférentiels. Deux semaines plus tard, un contrat similaire était signé avec Cuba.

4° Frein à la privatisation : En freinant ladite « ouverture » au capital étranger et l’internationalisation de PDVSA, en réaffirmant le caractère public des ressources du sous-sol vénézuélien, le gouvernement a stoppé les tendances à la privatisation de l’entreprise publique. Ce processus s’est réalisé sans toutefois exclure l’investissement privé.

La guerre pour le pétrole : coup d’Etat et sabotage pétrolier

Si la diplomatie pétrolière de l’administration Chavez a porté ses fruits au niveau international, c’est au niveau national que le gouvernement a rencontré le plus d’obstacles. Pour comprendre le conflit qui secoue actuellement le pays, l’application de la réforme pétrolière est certainement une des grilles de lecture les plus appropriées.

En février 2002, alors que partisans et opposants du gouvernement se mobilisent et se radicalisent, un conflit ouvert éclate entre l’exécutif et la direction de l’entreprise pétrolière. Le détonateur fut la volonté du gouvernement de placer Gaston Parra à la tête de PDVSA. C’était déjà le quatrième président que l’administration Chavez nommait apparemment sans réussir à imposer à l’entreprise la nouvelle réforme. Sa direction « rebelle » argua publiquement que le gouvernement violait les règles habituelles de la “méritocratie”, qu’il voulait politiser l’entreprise. Ce conflit, mobilisateur pour l’opposition, servit de toile de fond au coup d’Etat [8].

Le coup d’Etat consommé, le gouvernement golpista de Pedro « El Breve » Carmona Estanga nomma à la tête de PDVSA un opposant à la nouvelle Loi sur les hydrocarbures. Ce dernier eut le temps d’annoncer qu’il allait mener une politique de reconquête des marchés perdus, ce qui allait mener à un affaiblissement de l’OPEP et à une baisse des prix sur le marché international. Les dirigeants de PDVSA affirmèrent également qu’il n’y aurait « plus une goutte de pétrole pour Cuba », en violation des accords internationaux signés par le Venezuela.

De retour au pouvoir, Chavez nomma Ali Rodriguez Araque à la tête de l’entreprise. Le président modéra son discours et prit certaines initiatives pour dialoguer avec ses adversaires politiques. Il mena une “politique de rectification et de réconciliation avec la direction de PDVSA” [9] Il réincopora ceux qu’il avait destitués, nomma un nouveau conseil d’administration en faisant des concessions au secteur privé et à la direction de l’entreprise. Il laissait donc une arme stratégique dans les mains de ses opposants.

Cette arme, l’opposition l’utilisa en décembre 2002 pour tenter à nouveau de renverser le Président de la République. Le 2 décembre, l’opposition appela à la grève générale [10]. Le 9 décembre, alors que ladite grève devenait indéfinie, Ali Rodriguez Araque , le président de PDVSA, reconnaissait que la compagnie était virtuellement paralysée par la « grève » des gérants, des secteurs administratifs et des capitaines de tankers. Un appel fut alors lancé au peuple pour descendre dans la rue à encercler tous les édifices, installations et autres biens de l’entreprise pour appuyer le gouvernement. Selon Luis Bilbao, « Les ouvriers du pétrole ont commencé à agir pour neutraliser les agissements de la direction centrale de PDVSA. Il s’est alors passé quelque chose d’important : au moment où cette direction corrompue a vu qu’elle commençait à perdre du terrain face à la détermination ouvrière, elle a lancé une vague sans précédent d’actions de sabotage : si je ne peux pas la contrôler, alors je la paralyse ou la détruit, tel est l’adage qu’elle a commencé à appliquer. » [11] Ces actions de sabotage ont été rendues d’autant plus faciles que PDVSA est une entreprise très informatisée. Les travailleurs et le gouvernement mirent du temps pour reprendre le contrôle. Pour Felix Roque Rivero, secrétaire général de FEDEPETROL - le principal syndicat du secteur -, cette reprise normale de la production « n’a pas été facile, car il y a eu des actes de sabotage, les codes d’accès ont été changés, on a volé des clés, cassé des signalisations et des turbines, trafiqué les systèmes informatiques, endommagé des kilomètres de conduites, notamment de gaz. Mais, à PDVSA, les travailleurs de base sont aussi des techniciens, ce sont eux qui ont toujours été au front, qui savent faire fonctionner les installations. Avec l’aide de retraités, qui ne voulaient pas laisser détruire l’œuvre de leur vie et qui ont remis, à 65, 70 voire 75 ans, leur uniforme, ils ont pu faire redémarrer les installations. En plus de ce travail, ils ont appris à gérer l’entreprise, à remplacer les administrateurs. » [12]

L’opposition a donc réussi à paralyser l’entreprise et à faire chuter drastiquement la production mais, au final, la mobilisation populaire a permis au gouvernement de gagner cette bataille pour le contrôle d’une ressource dont les revenus alimentent la moitié du budget de l’Etat.

A la suite de ce mouvement de déstabilisation, 18.756 travailleurs de PDVSA (surtout des directeurs, des cadres et des travailleurs administratifs) ont été licenciés [13]. Il est important de rappeler que les principaux syndicats de ce secteur, comme FEDEPETROL, FETRAHIDROCARBUROS et SINUTRAPETROL, n’ont jamais appelé à la grève, malgré le conflit qui les avait opposé au gouvernement en 2000. « L’immense majorité des travailleurs vénézuéliens du pétrole n’a jamais participé à la grève appelée en décembre 2002 par la haute hiérarchie de PDVSA », dit un communiqué de presse [14] conjoint des trois fédérations syndicales actives dans PDVSA. « Il faut être clair : l’appel à la grève a été lancé par FEDECAMARAS et aucune des trois centrales syndicales pétrolières ne l’a soutenu. Ce mouvement n’a jamais eu de contenu social, aucune revendication syndicale n’a jamais été posée. », affirme Rafael Rosales, président de FEDEPETROL.

C’est la direction et les cadres de PDVSA qui ont été les moteurs de la paralysie de l’entreprise, une avant-garde privilégiée qui a su mobiliser une partie minoritaire des travailleurs de l’entreprise. Si le gouvernement Chavez semble avoir aujourd’hui gagné cette bataille, les opposants licenciés de PDVSA se sont organisés et tentent, avec le soutien de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), et via l’Organisation internationale du Travail (OIT), de faire condamner le gouvernement.

Réforme pétrolière et investissements étrangers

Le président Chavez l’affirme dans une interview accordée à Martha Harnecker : ne pas honorer les créances du pays pourrait avoir des conséquences négatives comme de faire fuir les investisseurs étrangers [15]. Durant la seconde moitié de l’année 2003, le Comandante a souvent fait référence au haut niveau des réserves internationales du pays - une récupération de devises due en grande partie au contrôle des changes instauré en février 2003 pour empêcher la fuite des capitaux - et à la baisse de l’indice de risque-pays [16]. Si la référence à ces indices a pour objectif de montrer à la population la récupération de l’économie après le sabotage pétrolier, il s’agit également d’un message adressé aux investisseurs étrangers.

Si l’on en croit de nombreux critiques de gauche de la politique gouvernementale, Chavez serait l’ « ami » du capital financier international. La signature et la ratification par le gouvernement d’accords bilatéraux de protection et de promotion des investissements (ABI) [17] démontrent que le gouvernement entend garantir aux transnationales cherchant à investir dans les matières premières - le principal pôle d’attraction du Venezuela - une sécurité pour leurs capitaux. Rappelons que le Venezuela est le premier producteur de pétrole de la région et deuxième fournisseur des Etats-Unis, qu’il détient les plus importantes réserves de gaz de l’hémisphère, qu’il est le troisième producteur de charbon d’Amérique latine, et qu’il est abondamment doté de ressources minières et de métaux précieux comme l’or.

Les rapports de la Commission économique pour l’Amérique latine (CEPAL) des Nations Unies empêchent de tomber dans la caricature. En 2003, les investissements étrangers se sont élevés à 2.531 millions de dollars [18]. 49 pour cent de ces flux de capitaux se sont dirigés vers le secteur primaire, principalement dans l’exploitation des hydrocarbures. Malgré la quasi-paralysation du secteur, au début de l’année, à cause du sabotage, de nouveaux contrats d’associations ont été signés entre PDVSA et TotalFinaElf, ChevronTexaco, RoyalDutch/Shell, etc. La réforme du gouvernement vénézuélien n’exclue donc pas les investissements privés. Elle permet l’établissement d’associations entre l’entreprise publique et des sociétés privées. Mais ce qui différencie la politique gouvernementale en cette matière par rapport à ses prédécesseurs, c’est que la loi ordonne qu’une majorité des actions d’une association soit détenue par l’Etat avec le double objectif de garantir à ce dernier le contrôle effectif de l’association et l’obtention de la plus grosse partie des profits. En effet, la loi sur les hydrocarbures a introduit aussi des mécanismes qui protégent fiscalement pour l’Etat les activités les plus rentables. Comme le dit Franklin Rodriguez, de l’Université centrale du Venezuela (UCV), « S’il y a quelque chose de clair, c’est que toutes les actions réalisées se sont accompagnées d’un discours fondé (...) sur une pensée qui accentue l’importance stratégique de l’État vénézuélien dans la solution des grands problèmes nationaux. Il semblerait plus pertinent de parler d’un leader convaincu du pragmatisme très approprié aux temps actuels, mais qui assurément ne renie pas ses convictions idéo-politiques, qui penchent clairement vers le nationalisme de gauche. » [19]

La « nouvelle » PDVSA

Les milliers d’heures de télévision et les millions de dollars investis dans la campagne de déstabilisation n’ont pas permis à l’opposition de faire tomber le gouvernement. Les 63 jours de lock-out patronal et, surtout, le sabotage pétrolier ont fait chuter l’activité économique du pays de 9,5 pour cent [20] en 2003, ont causé près de 10 milliards de pertes et ont considérablement augmenté le chômage et la pauvreté. L’opposition a utilisé PDVSA comme une « arme absolue » [21], convaincue qu’elle était d’en terminer avec le président Chavez. Elle a réussi à faire chuter la production quotidienne de pétrole à 200.000 barils, pour 3 millions avant la grève [22]. Elle a finalement échoué. Chavez est toujours à la tête du pays. PDVSA a été reprise en main et alimente les caisses de l’Etat.

« Maintenant, PDVSA est au peuple », affirme la propagande gouvernementale. Après avoir repris le contrôle de l’entreprise, l’administration Chavez s’est attelée à dessiner la « nouvelle » PDVSA.
La restructuration ne s’est pas passée sans mal. Les autorités ont dû « nettoyer » [23] l’entreprise des secteurs administratifs et de direction qui obstruaient l’application de la réforme pétrolière. Ensuite, plusieurs secteurs ouvriers radicalisés qui ont participé à la récupération de l’entreprise et expérimenté des pratiques d’autogestion, critiquent les changements intervenus dans l’entreprise et les qualifient de bureaucratiques et de clientélistes sous certains aspects. Plusieurs groupes de travailleurs et d’intellectuels luttent pour la convocation d’une assemblée constituante de PDVSA, revendiquent leur droit à se mêler de la stratégie commerciale de l’entreprise, contestent les associations avec des transnationales, etc. [24]
Derrière ce type de conflits, on comprend évidemment que c’est la place des mouvements populaires dans la gestion du pays qui est en jeu.

Mais aujourd’hui, malgré les nombreuses tensions, l’entreprise s’est d’une certaine manière ouverte au pays et contribue à impulser d’autres secteurs économiques et à financer des plans sociaux.
Depuis ladite ‘grève générale’, des centaines de coopératives se sont créées et ont signé des contrats avec la société pétrolière pour prendre en charge certains services, allant du transport de combustible aux cantines des employés. L’argent du pétrole contribue donc au développement du secteur coopératif et permet, notamment, de se passer de grandes entreprises du secteur privé qui continuent à appuyer la chute du gouvernement.

Les programmes sociaux lancés en 2003 par Chavez - les ‘missions’ - témoignent également de cette socialisation de la rente pétrolière.
La mission « Ribas », du nom d’un héros de l’indépendance, en est l’illustration. Il s’agit d’un programme gratuit s’adressant aux quelques millions de Vénézuéliens qui ont quitté l’école secondaire. Cette mission est censée les incorporer à un programme d’éducation qui devrait leur permettre de passer l’examen en deux ans maximum. L’ensemble du programme a été coordonné par PDVSA et la compagnie électrique CADAFE, qui assurent également la plus grande partie du financement du programme.

On peut en dire de même du programme de santé « Barrio Adentro » qui est en train de créer un réseau national d’attention primaire dans les quartiers populaires où résident 60 pour cent de la population vénézuélienne. Son financement provient essentiellement de PDVSA et non du budget ordinaire du ministère.

La socialisation de la rente pétrolière semble aujourd’hui produire ses premiers résultats, mais il faudrait être devin pour savoir si cela continuera. La crise politique permanente et les tentatives de déstabilisation, malgré l’affaiblissement de l’opposition, hypothèquent la bonne marche des réformes et la reprise économique. La probabilité d’un référendum révocatoire contre le président Chavez et les élections régionales de septembre devraient permettre de savoir si ladite Révolution bolivarienne dispose de temps pour porter ses fruits. Car c’est bien de cela qu’elle a besoin.

Notes :

[1] Luis E. Lander, Venezuela’s balancing act : big oil, OPEC and national development, NACLA Report on the Americas, Jan/ Feb 2001, Vol 34, n°4. www.nacla.org

[2] Voir : Frédéric Lévêque, Hugo Chavez et la dette extérieure, CADTM/ RISAL, mai 2004. http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=965

[3] Rodolfo Sanz, Economia Politica Humanista - Un enfoque critico para una via possible y necesaria, Editions Nuevo Pensamiento Critico, Venezuela, 2002, pp 285.

[4] Federico Vázquez, El Proyecto Bolivariano de Chávez : Venezuela entre la reforma y la revolución, Memoria, Mexique, n°159, mai 2002. http://www.memoria.com.mx/159/Vazquez.htm

[5] Luis E. Lander, Margarita Lopez Maya, Venezuela’s oil reform and Chavismo, NACLA Report on the Americas, vol.36 n°1, juillet/août 2002. www.nacla.org

[6] Propos tenus par Víctor Poleo dans le film « PDVSA y el golpe ». http://www.soberania.info/videos_publicaciones_portada.htm

[7] Luis E. Lander, ibid.

[8] Consultez le dossier de RISAL sur le coup d’Etat : http://risal.collectifs.net/mot.php3?id_mot=135

[9] Margarita Lopez-Maya, Insurreciones en 2002 en Venezuela - Causas e implicaciones, Latin American Studies Asociation, Dallas, Texas, 2003.

[10] Consultez le dossier de RISAL sur le lock-out : http://risal.collectifs.net/mot.php3?id_mot=207

[11] Luis Bilbao, Epreuve de force au Venezuela, Le Monde diplomatique, Edition Cône sud, 16-12-02. http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=235

[12] Cité dans Benito Pérez, Les travailleurs vénézuéliens disent « leur vérité », Le Courrier, Genève, 08 avril 2003. http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=7

[13] PROVEA, Situacion de los derechos humanos en Venezuela - XV informe anuel Octubre 2002/ Septiembre 2003. http://www.derechos.org.ve/situacio/informes/anual/index.html

[14] Cité dans Benito Pérez, ibid.

[15] Martha Harnecker, Un Hombre, Un Pueblo - Entrevista a Hugo Chavez Frias, Ediciones Desde Abajo, Colombia, novembre 2002, pp 130 - 133.

[16] L’indice ‘risque pays’ mesure la capacité financière d’un pays de payer sa dette extérieure.

[17] Un ABI est « un traité international négocié et conclu entre deux Etats souverains. (...) Les accords bilatéraux visent sept objectifs : encourager les investissements respectifs, offrir des garanties de protection des investissements, assurer un traitement équitable des investisseurs, instaurer la " clause de la nation la plus favorisée " et la " clause du traitement national " ; assurer une indemnisation rapide et adéquate en cas d’expropriation ; · garantir le libre transfert des revenus des investissements ; · mettre en place un cadre juridique approprié permettant le règlement des différends qui surgiraient entre un investisseur et le pays hôte de son investissement, avec la faculté de recours à l’arbitrage international. » http://users.swing.be/deroubaix/rapportfinal.htm

[18] CEPAL, La inversión extranjera en América Latina y el Caribe 2003, http://www.cepal.org/.

[19] Franklin Rodriguez, Hugo Chávez : castro-communiste, populiste ou néolibéral ?, RISAL / APORREA, 6 avril 2004. http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=914

[20] CEPAL, ibid.,pp 35.

[21] Maurice Lemoine, L’opposition vénézuélienne joue son va-tout, Le Monde Diplomatique, avril 2004. http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=966

[22] CEPAL, ibid.,pp 48.

[23] Un des slogans des partisans du gouvernement au moment de la restructuration de PDVSA était "Limpieza en PDVSA" . ("Nettoyage dans PDVSA")

[24] Visitez à ce propos le site http://www.soberania.info/.

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