Modèle économique et insertion internationale
Uruguay : les paradoxes du Frente Amplio
par Antonio Elías
Article publié le 8 mai 2007

L’Uruguay n’a toujours pas trouvé le chemin pour surmonter une crise structurelle de développement productif de longue date, tandis que l’existence de profondes différences dans la société, dans son système politique et dans le gouvernement lui-même en matière d’insertion internationale, réduit de manière substantielle sa capacité de négociation.

Lorsque l’on examine l’insertion internationale de l’Uruguay, il est nécessaire de mettre l’accent sur la structure institutionnelle qui régit le fonctionnement de l’économie et oriente la distribution des coûts et des bénéfices ; au niveau international, entre les pays, et au niveau national, entre les classes sociales. Il est aussi nécessaire de souligner le rôle du pouvoir dans la définition des règles du jeu, et, en conséquence, le rôle de l’État dans leur conception, leur mise en oeuvre et leur application obligatoire [1]. Des aspects généralement mis de côté par la théorie économique mais qui ont une importance fondamentale pour expliquer ce qui est en jeu. Le processus de régionalisation et de globalisation, dans lequel s’accentue l’influence des grandes unités économiques transnationales, met en échec les espaces d’autonomie des États nationaux. Ce phénomène opère avec plus de force dans les petits pays de la périphérie capitaliste du fait, entre autres, de leur relatif retard sur des thèmes décisifs pour une insertion dynamique et compétitive sur le marché mondial, comme l’incorporation de la connaissance scientifique technologique et le développement industriel. Les petits pays ont de graves difficultés à rendre compatibles les politiques d’insertion sur le marché mondial et les équilibres macro-économiques, avec les exigences d’intégration socio-économique et de gouvernance de leurs sociétés. Toutefois, leur rôle dépend en grande partie de leurs propres politiques et de leur capacité de négociation, tant en termes économiques que politiques [2].

Marché contre travailleurs

L’accès au gouvernement, en mars 2005, du Frente Amplio-Encuentro Progresista et ses alliés, a créé de meilleures conditions pour disputer l’hégémonie aux classes dominantes. Dans le gouvernement, il existe de fortes contradictions, mais l’initiative en matière de modèle économique et d’insertion internationale est depuis le début aux mains de ceux qui préconisent d’approfondir le modèle de marché, d’attirer des investissements étrangers et le plus grand niveau d’ouverture possible vers l’extérieur. La personnalité visible de ce secteur est le ministre de l’Économie, Danilo Astori. Quant aux secteurs qui résistent à ce modèle économique, il leur manque une proposition alternative commune, bien qu’ils soient d’accord sur la défense du Mercosur comme instrument fondamental pour l’insertion internationale. Le paradoxe est que le gouvernement a mis en place une série de mesures progressistes dans le domaine du travail qui ont permis la croissance du mouvement syndical et réduit les asymétries du travail par rapport au capital [3], mais un des principaux obstacles qu’affronte l’équipe économique pour mettre en oeuvre ses politiques de libéralisation est justement ce mouvement syndical autonome et son indépendance de classe. Dans son dernier congrès, la centrale syndicale Plenario Intersindical de Trabajadores -Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) a décidé d’ « agir avec toutes ses forces pour créer les conditions sociales et politiques pour la mise en œuvre d’un nouveau modèle économique (...) le ’pays productif ’ est incompatible avec le traité de protection sur les investissements, signé avec les Etats-Unis et, pire encore, avec un traité bilatéral de libre-échange avec les Etats-Unis (...) il est fondamental de fortifier le Mercosur comme chemin vers l’unité sud-américaine, objectif historique du mouvement syndical » [4]. Les principaux faits marquants du processus de rapprochement commercial avec les Etats-Unis sont : a) en 2005, les débats sur le traité de protection réciproque des investissements, signé à Mar del Plata, en parallèle au rejet de la Zone de Libre-Echange des Amériques (ZLEA), et ratifié par le parlement [5] ; b) en 2006, l’appel du ministre de l’Économie à signer un traité de libre-échange avec les Etats-Unis, proposition qui a finalement été abandonnée en septembre de cette année sur décision du président Tabaré Vázquez, devant le rejet croissant des mouvements sociaux et des secteurs du gouvernement lui-même ; c) en 2007, nouvelle commotion dans le gouvernement et dans le Frente Amplio face à la signature [6], le 25 janvier, du Trade and Insvestment Framework Agreement (TIFA), autre initiative du ministre de l’Économie, qui inclut une annexe indiquant comme sujets de discussion certains des aspects les plus contestés d’un traité de libre-échange : les achats de l’État et les lois sur la propriété intellectuelle. Le TIFA n’est pas contraignant pour les parties ni, moins encore, ne donne accès à des marchés, mais, dans la lutte interne concernant l’insertion internationale, il acquiert un caractère symbolique. De la même manière, la visite de Vázquez aux Etats-Unis, en mai 2006, et celle qu’a effectuée au mois de mars en Uruguay le président George Bush, exacerbent les tensions internes. Cet apparent paradoxe - que ceux qui ont le pouvoir d’initiative dans un gouvernement progressiste soient aussi ceux qui prétendent approfondir le modèle économique mis en œuvre, avec des variantes, depuis le milieu des années 70 - est explicable si on reconnaît que : a) dans cette période, le pouvoir des entreprises transnationales, du capital financier et des organismes multilatéraux de crédit a été renforcé au détriment du pouvoir de l’État, suite à un endettement externe croissant, à une politique fiscale structurellement déficitaire et de la fragilité du système bancaire, qui est majoritairement public ; b) la défaite électorale des partis politiques, les partis Nacional et Colorado, qui ont gouverné l’Uruguay de 1985 à 2005 n’a pas impliqué une capitulation idéologique de l’orthodoxie économique et de la pensée unique, bien que leurs politiques aient donné lieu à une augmentation substantielle de la pauvreté et de l’indigence ; c) la force politique qui a triomphé lors des élections de 2004 a détricoté son programme historique de changements dans le cadre d’une stratégie « réaliste » qui a inclus une large politique d’alliances pour recueillir le vote du centre politique et la désignation d’un ministre de l’Économie qui donnait des garanties au pouvoir économique national et transnational. Par conséquent, le secteur du gouvernement qui maintient l’initiative et promeut les changements institutionnels qui favorisent la pénétration transnationale, a le soutien des partis du centre et de la droite, des médias et en bonne partie des chambres patronales. Pour ce secteur, dominant dans le gouvernement, la signature d’un traité de libre-échange avec les Etats-Unis implique de garantir la prédominance des règles du marché dans le cadre d’une insertion capitaliste subordonnée.

Déficits de l’intégration

Pendant ce temps, un bloc hétérogène de secteurs politiques et sociaux essaye de freiner ces initiatives en redonnant son importance au Mercosur, malgré deux gros obstacles : a) il n’a pas de modèle économique alternatif qui donne appui à une proposition intégrale de développement économique ; b) les graves carences du Mercosur, aggravées par le conflit avec l’Argentine concernant l’installation des « pasteras » [7], sur la rive orientale du fleuve Uruguay. Les carences du Mercosur pour surmonter les problèmes d’échelle, technologiques, etc., face aux besoins de petits pays comme l’Uruguay sont notoires. La recréation de relations de dépendance à l’intérieur du bloc et le manque d’institutions qui protègent les pays les plus faibles, soulignent les limites actuelles d’un processus d’intégration qui permette un développement productif incluant, socialement juste et politiquement démocratique. En dépit des discours pondérables en faveur de l’ « unité latino-américaine », les différences entre les pays de plus grande et de plus petite taille se creusent, sans qu’il existe de mesures effectives qui réduisent les asymétries [8]. Parmi les déficits fondamentaux du Mercosur, on peut souligner : a) la persistance de barrières au commerce entre les membres, qui empêche l’existence d’un marché élargi effectif et que les petits pays puissent attirer des investissements ; b) les grandes asymétries de taille, aggravées par des politiques de changes contradictoires et l’absence de coordination des politiques macro-économiques ; c) la division du travail régional n’inclut pas la complémentarité productive, ni un système de financement préférentiel pour les pays les plus faibles ; d) la structure institutionnelle est fragile et insuffisante pour résoudre les multiples problèmes de l’intégration. La preuve flagrante de ceci est que le Mercosur se montre jusqu’à présent incapable d’influencer la résolution du conflit entre l’Argentine et l’Uruguay concernant l’installation d’une usine de cellulose sur la frontière entre les deux pays... Les politiques du Consensus de Washington et les réformes de deuxième génération encouragées par le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque mondiale et la Banque Interaméricaine de Développement (BID), appliquées en profondeur par les quatre pays qui, en 1991, ont signé le Traité d’Asunción [fondation du Mercosur, ndlr], se poursuivent dans une grande mesure. Les avancées politiques significatives effectuées par le Mercosur, comme le rejet de la ZLEA lors du IVe Sommet des Amériques à Mar del Plata (en novembre 2005) et l’incorporation du Venezuela comme membre à part entière lors du Sommet des présidents du Mercosur à Córdoba (juillet 2006), n’ont pas été accompagnées d’améliorations substantielles dans les relations économiques. Ceux qui dans débat interne uruguayen encouragent le traité de libre-échange, considèrent que le principal facteur de distorsion du processus économique est le pouvoir politique. Ils misent, par conséquent, sur la diminution au maximum de l’intervention de l’État sur les marchés et proposent de remplacer les politiciens par des techniciens dans les organismes qui doivent nécessairement réguler le processus économique. Par contre, une bonne partie de ceux qui misent sur le Mercosur soutiennent que l’État est l’instrument fondamental pour garantir les droits humains dans le domaine économique - satisfaction des besoins de base et participation effective dans les espaces de décision -, ce pourquoi les changements institutionnels doivent tendre au renforcement de sa capacité d’intervention, y compris la reconstruction des frontières économiques nationales, la création de mécanismes qui réduisent les carences de l’État -par des règles de contrôle, de transparence et de reddition de comptes - qui permettent de limiter les failles du marché et en même temps fixer des limites au grand capital transnational. Les accords que proposent les Etats-Unis sont liés à des changements institutionnels qui approfondissent le rôle du marché au détriment de l’État, tandis que l’intégration dans le Mercosur, par son caractère pluraliste, permet que chaque pays adopte la structure institutionnelle qu’il considère adéquate. La récente incorporation du Venezuela au bloc régional, avec son projet de construction du socialisme du XXIe siècle, démontre la flexibilité du bloc régional en ce qui concerne le cadre institutionnel de ses membres. Ce dernier aspect est fondamental pour comprendre ce qui est défendu dans le Mercosur - malgré les minces résultats obtenus par l’Uruguay - parce qu’il permet le maintien du débat pour obtenir des changements institutionnels qui vont en direction du renforcement de l’État, du contrôle national de l’économie et, éventuellement, vers une perspective socialiste.

Notes :

[1L’Économie Institutionnelle Critique - qui reprend l’analyse marxiste de l’interaction entre des forces productives et la superstructure et donne des apports significatifs pour comprendre la dynamique des processus de changement.

[2Sur cet aspect, voir De Sierra, Gerónimo, « Limitaciones y potencialidades de un pequeño país en el marco de la integración regional », en Futuro de la Sociedad Uruguaya, Éditions de la Banda Oriental, Montevideo, 1999.

[3Voir surtout le Décret 145/005 du 02/05/05, qui permet l’occupation d’entreprises et la Loi sur la protection et promotion de la liberté syndicale Nº 17.940 du 02-01-06.

[4IXe Congrès de la PIT-CNT, octobre 2006.

[5Loi 17.943, promulguées le 04/01/06.

[6Les principaux signataires de l’accord furent, pour l’Uruguay, le secrétaire de la Présidence (Gonzalo Fernández) et le ministre de l’Économie et des Finances (Danilo Astori) ; pour les Etats-Unis, le représentant adjoint au Commerce (John Veroneau) et le sous -représentant au Commerce pour les Amériques (Everett Eissenstat).

[7[NDLR] Depuis de quelques années, de fortes tensions ont marqué les relations entre l’Argentine et l’Uruguay, deux pays dirigés par des présidents - Nestor Kirchner et Tabaré Vazquez - que l’on dit pourtant proches idéologiquement. En cause, la volonté du gouvernement uruguayen de construire deux grandes usines de fabrication de cellulose sur les rives du fleuve Uruguay, un cours d’eau binational servant de frontière entre les deux pays. Cet investissement de la finlandaise Botnia et de l’espagnole Ence - cette dernière a renoncé à son projet depuis lors - s’élève à environ 1,7 milliard de dollars, le plus gros investissement étranger en Uruguay. D’après les Argentins, ces entreprises pourraient polluer le fleuve. Le conflit, qui dure depuis plus de trois ans, a atteint de telles proportions qu’il a fait trembler le Mercosur. De plus, l’affaire a été portée devant la Cour internationale de justice de La Haye.

[8Le Brésil représente 67% du territoire, 70% de la population et produit 68% du Produit Intérieur Brut (PIB) du Mercosur. L’Uruguay représente quant à elle 1% du territoire, 1,3% de la population et produit 1,5% du PIB. En 2005, les exportations de l’Uruguay au Brésil sont significatives pour le premier (13,5% du total) et plus encore pour les importations (21,3% du total), tandis que pour le Brésil elles représentent entre les deux moins de 1%.

Source : Rebelión (http://www.rebelion.org/), 9 mars 2007.

Traduction : Diane Quittelier, pour le RISAL (http://risal.collectifs.net/).

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