Cône Sud
Le traité d’Itaipu entre le Paraguay et le Brésil : un scandale qui a trop duré
par Cécile Lamarque
Article publié le 18 décembre 2008

Le gouvernement paraguayen de Fernando Lugo [1] qui est entré en fonction en août 2008 a entrepris des négociations avec celui de Lula au Brésil pour réviser le traité d’Itaipu, qui fixe l’usage des ressources hydroélectriques relevant de leur souveraineté commune au sein de l’entreprise binationale Itaipu. En effet, ce traité largement déséquilibré, conclu à l’époque où les deux pays vivaient sous des dictatures militaires, ôte au Paraguay toute souveraineté sur ses ressources hydroélectriques. Parmi les revendications majeures, le Paraguay ne veut plus être contraint de vendre au Brésil, à un tarif inférieur au prix du marché, sa part de l’énergie produite mais non consommée. Il réclame également l’annulation des dettes illégitimes contractées pour la construction des infrastructures énergétiques [2]. Pour obtenir une solution qui mette fin à la spoliation du Paraguay par le Brésil, la révision ou l’abrogation du traité est nécessaire. Si la voie de la négociation diplomatique actuellement en cours ne donne pas de résultat probant, le Paraguay devra se lancer dans une épreuve de force politique, et peut-être également juridique, avec le géant brésilien.

Le traité d’Itaipu, signé en 1973 par la dictature paraguayenne du général Stroessner avec le Brésil (alors sous la dictature de Garrastazu Médici) a impliqué la création de l’entreprise binationale Itaipu et établit l’usage des ressources hydriques leur appartenant conjointement. Puisque le Brésil a apporté la quasi-totalité du financement initial nécessaire à la construction de l’entreprise énergétique - de 80 à 90% -, il a estimé que cette « grande faveur » lui permettait d’imposer au Paraguay un traité taillé sur mesure pour préserver ses propres intérêts, bafouant du même coup le droit à l’autodétermination et la souveraineté du Paraguay sur ses ressources naturelles.

La dette est au cœur du mécanisme visant à dépouiller le Paraguay de sa souveraineté

Le Brésil s’est d’emblée porté garant pour les emprunts extérieurs contractés pour la construction de l’entreprise binationale Itaipu, engageant par là sa responsabilité auprès des créanciers internationaux en cas de non-paiement. Fin stratège, le Brésil a toutefois recouru aux emprunts internationaux dans une très mince proportion, préférant endetter l’entreprise Itaipu auprès de l’entité brésilienne Electrobras. En collusion avec cette dernière, le Brésil a alors pu, dès le début, fixer les conditions de prêt et l’utilisation des ressources obtenues grâce à ces crédits, dans des conditions d’abus de droit et d’illégitimité tout à fait manifestes.

Ces dettes doivent être entendues comme une stratégie géopolitique menée par le Brésil afin de freiner le développement productif du Paraguay et maintenir la relation de domination qui existe depuis la fin de la Guerre de la Triple Alliance [3]. De la même façon que les puissances impérialistes du Nord utilisent l’arme de la dette externe comme un mécanisme d’extraction accéléré du capital des pays du Sud, le sous-impérialisme brésilien a délibérément procédé à l’endettement illégitime de l’entreprise binationale Itaipu pour permettre l’extraction des ressources énergétiques du sous-sol paraguayen. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre ledit traité.

Par une série de pratiques illégales, la construction d’Itaipu, estimée à 2 milliards de dollars d’après l’étude de faisabilité précédant la signature du traité, a finalement coûté 20 milliards de dollars ! La dette d’Itaipu, qui s’élevait déjà à 17 milliards de dollars une fois l’infrastructure hydroélectrique en place en 1991, s’élève aujourd’hui à 19 milliards de dollars, alors qu’Itaipu a déjà versé 32 milliards de dollars au titre du service de la dette (soit 16 fois le coût théorique initial de l’infrastructure), principalement à Electrobas !

Electrobas détient environ 90% des créances d’Itaipu. La dette issue de l’entreprise binationale reposant pour moitié sur chacune des parties au traité, le Paraguay doit 9,5 milliards de dollars au Brésil via Electrobas ! A titre de comparaison, d’après la Banque centrale du Paraguay, la dette publique externe du Paraguay (qui n’inclut pas les dettes des entreprises binationales) s’élevait, au 1er mars 2007, à 2,2 milliards de dollars. Une somme déjà conséquente quand on la compare avec le produit intérieur brut du pays (18% du PIB).

L’usure pratiquée par le Brésil et la surfacturation au profit des entreprises brésiliennes

En contractant des prêts auprès de ses propres banques, le Brésil, à la fois juge et partie, a dès le début imposé des taux d’intérêt très élevés, de l’ordre du taux d’’inflation des Etats-Unis augmenté de 7,5%, réalisant par là de juteux profits.

Electrobas a remis 85% des contrats de construction d’Itaipu aux mains de firmes brésiliennes (Camargo Correa, Andrade Gutiérrez, etc.) ou établies au Brésil, et de consultants, en surfacturant les coûts au passage, pendant que l’élite capitaliste paraguayenne et les dirigeants stroessnistes se partageaient la part du cadeau restante. Corrompus et corrupteurs s’engraissaient allégrement !

Les capitaux « investis » par le Brésil, à la fois créancier et débiteur, n’ont pas quitté le pays, l’ont enrichi via l’usure et ont favorisé le marché interne et le développement du Brésil, pendant que les coûts de ces opérations illicites étaient supportés pour moitié par le peuple paraguayen !

Les dettes illégitimes d’Itaipu et l’accord léonin de San Paulo

Tel qu’il est établi dans le traité d’Itaipu, le tarif de l’électricité doit être égal au coût de production de l’électricité. Or, entre 1985 et 1996, les entreprises brésiliennes Furnas et Electrosul, et dans une bien moindre mesure l’entreprise paraguayenne Ande, n’ont pas respecté ce principe, appliquant un tarif inférieur au coût réel. Au 31 décembre 1996, Itaipu a ainsi accumulé une dette illégitime de 4,2 milliards de dollars, générée à 97,5 % par les entreprises brésiliennes et à 2,5 % par Ande. Plus de 4 milliards de dollars de dettes sont donc directement imputables aux entreprises brésiliennes.

En mars 1997, lors d’une réunion à San Paulo, le Brésil, en pleine crise économique, a convaincu le président paraguayen Carlos Wasmosy (1993-1998) de reconnaître cette dette illégitime comme faisant partie du passif d’Itaipu. Cela revient pour le Paraguay à légitimer cette dette et à en assumer le paiement à hauteur de 50%, au lieu des 2,5% qui lui reviennent pour la part dont il est responsable via Ande [4].

Des règles de commercialisation léonines

Le traité d’Itaipu répartit en parts égales la production mais prévoit que chacun des deux partenaires a le droit d’acquérir, au prix de revient, l’énergie qui ne sera pas utilisée par l’autre pour sa propre consommation interne. Conformément aux dispositions de l’article XIII [5], le Paraguay, qui consomme environ 5% de sa part de l’énergie produite à Itaipu, se trouve d’emblée lésé : il est contraint de vendre l’excédent de près de 95% au Brésil au prix de revient, ou presque. L’accord d’exploitation de l’énergie issue du barrage de Yacyreta sur la frontière avec l’Argentine comporte des clauses quasi-similaires (il est là question de « droit préférentiel » -derecho preferente-), tout aussi préjudiciables aux intérêts du Paraguay et à la souveraineté sur ses ressources naturelles.

Ricardo Canese, ingénieur spécialiste en énergie et expert au sein de la Commission de renégociation du traité, estime qu’au prix du marché, le Paraguay devrait retirer pas moins de 4 milliards de dollars pour l’énergie qu’il vend au Brésil [6]. Or, le Paraguay reçoit seulement 300 millions de dollars par an de l’exploitation d’Itaipu ! Alors qu’il exporte plus de 250 000 de barils équivalents pétrole (bep) sous forme d’électricité pour laquelle il perçoit ces maigres 300 millions de dollars, il importe dans un même temps 30 000 bep de pétrole pour lequel il paie 750 millions de dollars, au prix du marché. Le Paraguay, unique pays de la région exportateur d’excédents hydroélectriques et troisième exportateur mondial d’électricité, ne tire aucun bénéfice de ses ressources. Pis, il s’appauvrit !

Ces clauses de commercialisation léonines permettent au Brésil et aux entreprises brésiliennes de distribution d’énergie de s’alimenter à moindre coût et de faire d’énormes bénéfices sur l’excédent d’énergie issu du Paraguay.

Le Paraguay a donc tout à fait raison d’exiger l’annulation de la dette d’Itaipu et l’abrogation, ou au minimum la révision, du traité, pour enfin disposer librement de ses ressources énergétiques, ainsi que décider du prix et des bénéficiaires de l’excédent.

Un traité nul et des dettes odieuses

La responsabilité du Brésil et de ses entreprises est évidente et l’audit de la dette d’Itaipu, en cours, est le meilleur moyen pour établir précisément leurs rôles dans cet endettement illégitime.

Le Paraguay dispose de nombreux arguments juridiques pour démontrer la nullité du contrat. Les contrats passés entre deux Etats sont régis par la Convention de Vienne 1969 sur le droit des Traités. Sur base des dispositions de la Convention de Vienne, le Paraguay peut aisément invoquer l’irrégularité de procédure (incompétence du signataire -art 40-), le dol -art 49-, la corruption des représentants de l’Etat -art 51-, la violation des Principes généraux du droit (tels que l’usure, l’enrichissement sans cause, le coût excessif, la lésion, l’abus de droit, la bonne foi, l’autodétermination des peuples, l’équilibre contractuel, entre autre), la violation des grands principes de droit international tels que ceux figurant dans la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l’homme et les deux pactes sur les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels de 1966, ainsi que les normes impératives de droit international (jus cogens [7]), inclus le droit à l’autodétermination.

Concernant l’endettement illégitime d’Itaipu, le Paraguay peut également opposer la doctrine de la dette odieuse [8] au Brésil qui persiste par ses déclarations à vouloir donner à ce traité un semblant de légitimité constitutionnelle. En effet, la dette d’Itaipu réunit les trois critères de la dette odieuse : absence de consentement de la population (du fait de la dictature de Stroessner), absence de bénéfice pour la population (comme le traité dispose que le tarif doit être égal aux coûts de production de l’électricité et que celui-ci inclut les arriérés de paiement, la dette pèse donc lourdement sur la population à travers le tarif de l’électricité) et le fait que les créanciers (entreprises brésiliennes et Etat brésilien) ont prêté en connaissance de cause.
Par conséquent, ces contrats sont nuls et auraient légalement pu être abrogés. Les dettes odieuses qui en sont issues auraient pu être répudiées dès 1989 par les gouvernements qui ont succédé à la dictature. Or, les mêmes individus issus du parti Colorado qui ont soutenu la dictature ont par la suite été à la tête du pays jusqu’en 2008, en prenant soin de ne rien changer aux pratiques clientélistes, de corruption et de répression à l’égard du peuple paraguayen. Ils ont poursuivi, jusqu’au dernier moment, le bradage des ressources naturelles du pays pour le plus grand profit du Brésil, à travers l’acceptation de clauses qui sont entièrement défavorables à l’Etat et au peuple paraguayen, dans leur intérêt et celui des proches du pouvoir. Ceci permet de qualifier toutes les dettes d’odieuses, indépendamment de la nature du régime [9]. En effet, Sack ajoute : « On pourrait également ranger dans cette catégorie de dettes les emprunts contractés dans des vues manifestement intéressées et personnelles des membres du gouvernement ou des personnes et groupements liés au gouvernement — des vues qui n’ont aucun rapport aux intérêts de l’État ».

On assiste ici à une relation viciée dès le départ, entre, d’un côté, les gouvernements paraguayens, dictatoriaux puis démocratiques en apparence mais non moins sourds à la volonté et aux intérêts du peuple paraguayen ; et, de l’autre, le Brésil [10] comme acteur principal du vol systématique et généralisé des ressources du Paraguay. Le Brésil a encouragé et profité du système de corruption régnant au Paraguay pour engager des relations commerciales qui lui sont entièrement favorables et concevoir un mécanisme d’endettement et d’enrichissement illicite comme créancier. L’objectif est simple : déposséder le Paraguay du contrôle sur ses ressources naturelles et ce en violation du droit international.

Renverser des relations historiquement inégales

Aujourd’hui, il est temps que le Paraguay adopte une attitude ferme à l’égard du Brésil en mettant un terme à un tel déséquilibre. C’est un enjeu majeur pour le Paraguay. Fernando Lugo prévoit de destiner les ressources financières qu’il est légitimement en droit d’obtenir de ses ressources hydroélectriques à des programmes de développement social et de relance de l’activité économique qui permettraient de surmonter l’extrême misère du pays.

Si le Brésil se refuse à réviser certaines clauses du traité en des termes favorables au Paraguay, celui-ci n’exclut pas de porter l’affaire devant des tribunaux internationaux. Cependant, la procédure peut s’avérer longue et coûteuse. Or, le climat politique et social est tendu. Le gouvernement doit répondre rapidement aux attentes des Paraguayens qui l’ont élu et financer des mesures urgentes, telle que la réforme agraire. Face à un processus de négociation qui peut s’avérer long, le Paraguay aurait tout intérêt à prendre une décision unilatérale souveraine par laquelle il invoque la violation du traité et des normes de droit international public par le Brésil comme motif pour y mettre fin ou suspendre son application en totalité ou en partie. L’acte unilatéral est un acte entièrement autorisé et reconnu en droit international, tant au sein de la Commission de droit international de l’ONU que dans la doctrine et la jurisprudence [11].

Un exemple récent d’acte unilatéral souverain a été la décision prise par le gouvernement bolivien d’Evo Morales de récupérer le contrôle sur ses ressources en hydrocarbures, remises aux mains des compagnies étrangères au cours des années 1980 et 1990. Cette décision a été prise par décret présidentiel le 1er mai 2006. Le décret de nationalisation des hydrocarbures se fonde sur trois règles de droit international explicitement mentionnées : l’obligation de l’Etat bolivien de respecter les droits humains, le droit sur les ressources naturelles, le droit à l’autodétermination. C’est un exemple important car à l’instar du différend concernant Itaipu, cette décision de la Bolivie allait à l’encontre des intérêts du Brésil et de son entreprise Petrobras. Le président Lula a été mis sous pression par la droite brésilienne pour qu’il dénonce la décision bolivienne mais il n’a finalement pas eu d’autre choix que de reconnaître la validité et les effets juridiques de cet acte.

Autre exemple récente, en septembre 2008, Rafael Correa a posé un acte souverain fort qui met en conflit l’Equateur et le Brésil. Il a expulsé d’Equateur l’entreprise de construction brésilienne Odebrecht, qui bénéficie du soutien systématique de l’Etat brésilien, pour inefficacité et corruption dans le cadre de construction d’une centrale hydroélectrique (la centrale San Francisco). Il a également suspendu le paiement à l’égard du Brésil du crédit qu’il a contracté pour financer le barrage.

Espérons que Paraguay saura rester ferme face au Brésil et agira en affirmant avec force sa volonté de garantir l’application de ses droits, dont celui à l’autodétermination.

Notes :

[1Pour une analyse du contexte dans lequel Fernando Lugo a été élu, voir Cécile Lamarque, Fernando Lugo et les enjeux paraguayens, CADTM, mai 2008

[2Les experts paraguayens en charge du dossier ont remis à leurs homologues brésiliens un mémorandum qui contient les revendications du Paraguay, en six points : 1/ disposer librement de l’énergie pour commercialiser l’excédent à d’autres pays qui offrent un meilleur prix ; 2/ un prix juste pour l’énergie que le Paraguay cède au Brésil ; 3/ la révision du passif d’Itaipú et la diminution du taux usurier (7,5%) appliqué par Electrobrás ; 4/ la cogestion pleine ou alternance pour l’administration des directions techniques et financières ; 5/ la gestion commune des finances par la Contraloría du Paraguay et le Tribunal des comptes du Brésil ; 6/ terminer les travaux tel qu’il est prévu dans le Traité.

[3Dès la fin de la colonisation espagnole en 1811, l’Etat paraguayen a pratiqué le protectionnisme pour défendre son industrie nationale et son marché intérieur. Il était alors l’Etat le plus progressiste et le plus développé de la région. Au nom de la doctrine du libre marché à laquelle il se refusait, le Paraguay a été attaqué en 1865 par une coalition de ses trois voisins, le Brésil, l’Argentine et l’Uruguay, soutenus et stimulés par la Grande-Bretagne, la puissance capitaliste dominante de l’époque, qui craignait la diffusion de l’exemple paraguayen. La guerre meurtrière qui a duré cinq ans n’a laissé en vie qu’un sixième de la population. En outre, le Paraguay s’est vu imposer des sanctions économiques : il a dû remettre des terres aux autres pays et payer des dettes de guerre. Il se retrouva endetté pour la première fois de son histoire, ayant connu de 1811 à 1870 un développement sans recourir à l’endettement extérieur. Cette guerre meurtrière a mis fin à l’expérience la plus aboutie de construction nationale anti-oligarchique, anti-impérialiste et anti-libérale en Amérique latine au cours du XIXe siècle.

[4Cet article ne saurait reprendre toutes les irrégularités commises par le Brésil et qui ont mené à la situation actuelle. Pour une analyse plus complète, lire le chapitre « La deuda externa que compromete al Paraguay a traves de Itaipu Binacional y de la entidad binacional Yacyreta » (Ricardo Canse) dans Deuda externa versus Deuda social, réalisé par la Commission Spéciale de Contrôle et de Suivi de la dette externe (Comisión Especial de Control y Seguimiento de la Deuda Externa) du gouvernement paraguayen.

[5L’article XIII du Traité dispose que « l’énergie produite (...) sera partagée par parts égales entre les deux pays, étant entendu que chacun d’eux aura le droit d’acquérir (...) l’énergie qui n’aura pas été utilisée par l’autre pour sa propre consommation ».

[6Raul Zibechi, Paraguay : el fin de la dictadura colorada, La Jornada, 25 avril 2008,

[7L’article 53 de la Convention de Vienne dispose : « Est nul tout traité qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme impérative du droit public international général. Aux fins de la présente Convention, une norme impérative de droit international général est une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère ».

[8Selon cette doctrine formulée par Alexander Sack en 1927, « si un pouvoir despotique contracte une dette non pas pour les besoins et dans les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, etc., cette dette est odieuse pour la population de l’Etat entier (…). Cette dette n’est pas obligatoire pour la nation ; c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée, par conséquent elle tombe avec la chute de ce pouvoir ».

[10Le Brésil a été également gouverné de 1964 au milieu des années 1980 par une dictature militaire, responsable de crimes contre l’humanité.

[11Voir Hugo Ruiz Diaz, La décision souveraine de déclarer la nullité de la dette, CADTM, septembre 2008.

Source : article publié sur le site du CADTM (www.cadtm.org) le 17 décembre 2008.

Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du Réseau d'Information et de Solidarité avec l'Amérique Latine (RISAL).
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