Pourquoi les Etats-Unis ont-ils fait avorter le traité de libre-échange avec l’Equateur ?
par Francisco Hidalgo Flor
Article publi le 5 septembre 2006

Les négociations du Traité de Libre-échange (TLC, sigles en espagnol) entre les Etats-Unis et l’Equateur, dans le contexte plus large du TLC andin [1], ont connu une fin inattendue et quelque peu surprenante : c’est la délégation de Washington qui a clos unilatéralement le processus, en mai 2006, sans que des accords définitifs entre les équipes de négociateurs des deux pays aient été obtenus.

Diverses hypothèses ont été avancées pour expliquer ce dénouement. Dans cet article, nous partageons l’opinion qu’il est d »  l’irruption d’une tendance de plus en plus forte sur le continent, dans le cadre de la nouvelle configuration de la scène politique régionale, en rupture avec la colonne vertébrale des « traités de libre échange  » : la thèse de la récupération du contrôle par l’Etat de la gestion des ressources naturelles, en particulier les hydrocarbures. Il s’agit d’une rupture avec des années de soumission et d’entreguismo [2] devant les transnationales pétrolières qui se sont traduites par des privatisations accrues, dans le cadre de l’offensive néolibérale des années 90 et qui ont imposé des formes de contrats ouvertement préjudiciables aux intérêts des pays latino-américains.

La consolidation de cette tendance  la souveraineté nationale, exprimée dans la phrase du président équatorien : « Accepter une imposition pétrolière, pour obtenir un TLC, serait indigne et une faute historique  » [3], a obéi  des facteurs nationaux et internationaux. D’un côté, la pression des organisations populaires, principalement du secteur paysan et indigène, qui ont dès le départ articulé les revendications de sanctions légales contre l’Occidental Company (OXY) avec l’opposition au TLC ; et d’un autre côté, tant la confirmation d’un pétrole de plus en plus cher que la consolidation de postures radicales, comme la récente nationalisation des hydrocarbures en Bolivie [4].

Les véritables significations de la rupture

Les Etats-Unis ont interrompu les négociations comme moyen de pression, en défense des transnationales privées du pétrole contre la double décision du gouvernement de l’Equateur : I) exiger une renégociation de la participation de l’Etat dans les rentes générées par les nouveaux prix du brut, moyennant l’application de réformes  la Loi des hydrocarbures ; et II) la décision de mettre un terme au contrat avec l’OXY et la réversion de ses installations en faveur de l’Etat équatorien.

La phase finale de la négociation du TLC entre l’Equateur et les Etats-Unis et les changements dans les politiques pétrolières ont coïncidé dans le temps. Au moment où le gouvernement de Quito a approuvé, au milieu du mois d’avril, les réformes de la Loi sur les hydrocarbures, la délégation états-unienne s’est levée de la table des négociations et le processus en a été gravement affecté ; et encore plus gravement, quand au mois de mai la résolution de mettre un terme au contrat [avec l’OXY] a été prise, les Etats-Unis se sont déclarés « déçus  » [5] et les négociations ont avorté.

L’agenda officiel du TLC ne reflétait que partiellement les intérêts en jeu, particulièrement ceux en provenance de Washington, et dans la pratique ils ont été dépassés par le renforcement de tendances dites « nationalistes  ».

Cet échec des négociations entre l’Equateur et les Etats-Unis est la preuve que l’essence de ces traités est de garantir la rentabilité des grandes transnationales, au détriment des droits et des intérêts nationaux, et qu’ils ne sont subordonnés qu’aux priorités stratégiques, économiques et géopolitiques.

Depuis trente ans, les principaux investissements étrangers ont été orientés vers le secteur pétrolier et très peu vers d’autres branches comme l’agro-industrie ou la pharmaceutique, comme le prouve le tableau suivant :

Tableau n°1 - Investissements Directs Etrangers en Equateur (en millions de dollars)

Année Investissement pétrolier Investissement étranger total
2002 1 057,5 1 275
2003 1 265,3 1 555
2004 919,8 1 160

Source : « Análisis de coyuntura económica - Ecuador 2005  » Ed. Flasco - Ildis

Le TLC ou le suicide du marché national et andin

Depuis le début des négociations dudit « TLC andin  »,  la fin de 2004, la puissance du Nord a décidé unilatéralement que la Bolivie et le Venezuela en seraient exclus et que seuls seraient intégrés le Pérou, la Colombie et l’Equateur ; cette seule décision sapa les bases de la Communauté Andine des Nations (CAN), qui depuis les années 70 tentait de consolider des politiques régionales. De plus, dès le départ, la posture officielle de Washington fut d’obliger chacun de ces pays  démonter les politiques protectionnistes du marché régional, comme par exemple les fourchettes de prix [6] qui protègent les produits alimentaires de base face  l’agro-exportation subventionnée des Etats-Unis et de l’Europe.

La discussion sur le TLC se réduisit aux programmes de vingt commissions, dont les plus polémiques étaient celles traitant de l’agriculture et de la protection intellectuelle. Il devint de plus en plus évident que la négociation du TLC était une stratégie des Etats-Unis pour casser le marché régional andin, pour consolider leurs positions stratégiques et fracturer les marchés nationaux, sur la base de la substitution des politiques nationales par des politiques de protection des firmes transnationales comme celles des secteurs de l’agro-exportation, de l’agrochimie et de la commercialisation.

A partir du mois de novembre 2005, Washington privilégia la conclusion d’accords de manière bilatérale ; ce fut chose faite avec le Pérou en décembre de cette même année et avec la Colombie au premier trimestre de 2006. La négociation avec l’Equateur a toujours été complexe, en particulier après le renversement de l’ex-président Gutiérrez [7], car la mobilisation sociale au milieu de laquelle Alfredo Palacio est arrivé  la présidence a forcé [son gouvernement]  adopter certains compromis, entre autres, celui d’une posture critique par rapport  la négociation de ce traité.

En Equateur les positions en faveur du TLC n’ont jamais bénéficié d’un consensus social ou pour le moins d’une opinion publique clairement favorable ; il y a toujours eu un secteur critique par rapport  ce processus, qui s’est encore renforcé quand les organisations paysannes et indigènes, qui depuis plus d’une décennie sont  la tête du secteur populaire, se mirent  adopter une stratégie de résistance et de lutte directe contre le TLC, le considérant comme un instrument en faveur des transnationales de l’agro-exportation.

Il est devenu de plus en plus évident que le principal secteur bénéficiaire de ce traité était franchement minoritaire, y compris au sein des secteurs d’économie capitaliste eux-mêmes. Ce secteur bénéficiaire était constitué des exportateurs agricoles modernes et de l’industrie organisée autour du marché nord-américain : d’un côté, les fleurs, les brocolis, les ananas, les mangues, et, de l’autre, le textile, les conserves de thon ; mais pas grand-chose de plus. Même les grands exportateurs traditionnels de bananes, de cacao et de café voyaient avec une certaine réserve les implications de cet accord. Le tableau suivant est parlant  ce sujet.

Tableau n°2 - Exportations de l’Equateur 2005
(valeur FOB en millions de USD)

Total des exportations Vers les Etats-Unis % des exportations vers les Etats-Unis
Exp. pétrolières 5 869 3 777 64%
Exp. traditionnelles non pétrolières 2 084 628 30%
Exp. non traditionnelles 1 828 472 26%

Source : www.eucadoresporta.org.

Un rapport de la CEPAL sur les impacts probables du TLC a reconnu que « les produits qui peuvent bénéficier d’un accord avec les Etats-Unis sont les fleurs, la banane, l’ananas, la mangue, alors que les produits menacés par cet accord sont le riz, le maïs, la pomme de terre, le soja, la viande  » [8]. La même étude établit qu’une confrontation entre les producteurs nationaux d’aliments et de céréales et ceux des Etats-Unis pourrait « affecter la survie de 57% des unités de production agricole et la vie d’un million et demi de paysans  ».

L’Equateur est un pays qui dispose encore d’une importante population rurale, 35% des habitants vivent encore  la campagne, le panier alimentaire (lait, riz, viande, fruits, légumes), est encore produit au niveau national. C’est un pays qui dans ces domaines est autosuffisant ; l’emploi et le sous-emploi rural sont très liés  la reproduction des économies paysannes. Le secteur industriel des entreprises non traditionnelles, comme la floriculture [9], est petit, génère peu d’emplois et exploite beaucoup les travailleurs. Le tableau suivant illustre cette question.

Tableau n°3 - Production agricole selon le caractère économique

Cultures Economie capitaliste
Pomme de terre 13,5%
Maïs - haricots 10,9%
Riz 48,5%
Maïs dur 17 ,9%

Source : Estudios Rurales - FLASCO 2000

Après la clôture des négociations avec le Pérou et la Colombie, il devint clair, pour la population équatorienne, que les « marges de man“uvre  » du pays étaient étroites et que devenait imminent un accord qui, dans des aspects substantiels comme l’agriculture, était préjudiciable pour la survie des secteurs populaires, particulièrement dans les campagnes. La perception sociale selon laquelle la signature du TLC signifiait la rupture de la reproduction sociale paysanne gagna alors du terrain.

Résistance sociale contre le TLC et l’OXY

Dans le cas de l’Equateur, la question du TLC a toujours été liée avec le thème du traitement des transnationales pétrolières nord-américaines. Il s’est trouvé que c’est au moment même où les négociations du TLC commençaient,  la fin de 2004, que fut divulguée la plainte de l’entreprise nationale Petroecuador contre l’Occidental Petroleum, plus connue sous le nom d’OXY, pour des irrégularités contractuelles : la surexploitation des puits de pétrole, la cession des droits  l’entreprise canadienne Encana sans l’autorisation des autorités nationales respectives. Les organisations populaires et les secteurs critiques surent en saisir les implications politiques.

En Equateur comme dans d’autres pays, les campagnes contre la Zone de Libre-Echange des Amériques (ZLEA),  partir de l’an 2000, et les campagnes contre le TLC,  partir du milieu de l’année 2004, furent intenses. Pourtant, contrairement  d’autres pays, une forte pression parvint  émerger en Equateur au début de l’année 2006 qui détermina des changements dans le comportement politique du gouvernement. Qu’est-ce qui a fait la différence en Equateur ? La réponse est probablement : la force des organisations paysannes et indigènes qui sont devenues hégémoniques dans le secteur rural et l’origine du gouvernement d’Alfredo Palacios, issu de la pression de mobilisations sociales qui ont entraîné le renversement de son prédécesseur Gutierrez.

Depuis le début des années 90, le mouvement indigène a gagné en importance sur la scène politique, notamment la CONAIE (Confédération des Nationalités Indigènes d’Equateur), au point de devenir l’organisation qui,  certaines occasions, jalonne le reste du mouvement populaire. C’est ce qui s’est produit  propos du TLC puisque la CONAIE est parvenue  recomposer ses forces [10], et que l’un de ses étendards de la lutte fut l’opposition au Traité. Les mobilisations sociales redoublèrent  partir du mois de février, eurent un impact sur les secteurs urbains et ont connu leur apogée dans le soulèvement indigène de mars 2006, précisément avant le dernier cycle de négociations. Ces mobilisations ont été déterminantes pour créer une pression au niveau national.

Au poids de la mobilisation paysanne, dans laquelle des mots d’ordre comme « le TLC signifie la mort pour l’agriculture  » sont devenus le sens commun, s’est ajoutée la mobilisation des provinces où l’exploitation pétrolière était la plus grave, comme l’Amazonie équatorienne [11], pour le départ de l’OXY.

Les secteurs pro-TLC, les Chambres de production, sont restées minoritaires et sans force sociale suffisante pour renverser la tendance majoritaire,  tel point que dans leur désespoir, quand le gouvernement a annoncé des sanctions contre la transnationale pétrolière, « les patrons ont déclaré Palacio ennemi du secteur productif  » [12].

La rupture du contrat avec l’OXY

Le contrat souscrit prévoyait que dans le cas où un terme y était mis, la sanction était l’annulation de la concession et l’obligation de rendre les champs et les gisements, de même que les travaux et les investissements réalisés : autrement dit, le remboursement du droit de concession et de ce qui y avait été investi. C’est ce qui est arrivé le 16 mai 2006 quand le ministre de l’Energie s’est prononcé en faveur de la rupture du contrat et que l’Etat a pris possession des installations de l’entreprise.

Les Etats-Unis et les Chambres de production souhaitaient que l’Etat ne sanctionne pas l’OXY et qu’ la place il accepte un processus de négociation, ce qui signifiait ignorer les fautes commises  répétition par la transnationale, mais surtout l’installation d’un précédent de continuité dans les politiques pétrolières, où les transnationales régnaient en maîtres.

Notes :

[1[NDLR] Les négociations en vue de la signature d’un traité de libre-échange ont d’abord été multilatérales, avec l’Equateur, la Colombie et le Pérou avant de devenir bilatérales.

[2[NDLR] l’ « entreguismo  » : tendance pour un gouvernement  livrer (entregar) ses richesses  des intérêts étrangers.

[3Déclarations d’Alfredo Palacio, El Comercio, 20 mai 2006.

[4[NDLR] Consultez le dossier « La Bolivie nationalise ses hydrocarbures  » sur le RISAL.

[5« Le sous-secrétaire adjoint pour l’hémisphère occidental du département d’Etat des Etats-Unis a déclaré que la décision équatorienne était considérée comme une confiscation des biens d’une entreprise états-unienne, et s’est dit déçu ; il a déclaré en plus que les accords étaient basés sur le principe fondamental que les deux parties respectent le régime de droit, faisant clairement allusion aux négociations du TLC  » - note de presse de El Universo, 17 mai 2006.

[6[NDLR] Il s’agit l de moyens d’action qui font intervenir un devoir de protéger le marché intérieur ou de neutraliser les effets que pourraient y avoir des prix internationaux inférieurs. Le système consiste  fixer des niveaux de prix supérieurs et inférieurs pour les produits de base importés (les fourchettes) pour prendre une décision sur l’application de mécanismes compensatoires (p. ex. droits de douane) dans des cas où le prix international d’un produit agricole déterminé tombe en dessous de la fourchette inférieure.
Source : Dictionnaire de termes commerciaux : http://www.sice.oas.org/dictionary/....

[7[NDLR] Lucio Gutierrez a été renversé en 2005 par une rébellion civile.
Consultez le dossier « La trahison de Lucio Gutierrez  » sur le RISAL.

[8CEPAL, « Los Impactos diferenciados del Tratado de Libre Comercio Ecuador - Estados Unidos sobre la agricultura  », Equateur, 2005.

[9[NDLR] Lire  propos de l’industrie de la floriculture Eduardo Tamayo G., Il n’y a pas de roses sans épines, RISAL, 23 mai 2006.

[10[NDLR] Lire  ce propos Angel Guerra Cabrera, Le mouvement indigène équatorien relève la tête, RISAL, 17 mars 2006 ; Pablo Stefanoni, Luis Macas : « On nous donne des coups pour préserver le modèle  », entretien avec le président de la Conaie, RISAL, 4 ao »t 2006 ; Raul Zibechi, Mouvements indigènes : entre néolibéralisme et gouvernements de gauche, RISAL, 23 juin 2006.

[11[NDLR] Consultez le dossier « L’Amazonie équatorienne, butin des entreprises pétrolières  » sur le RISAL.

[12El Universo, 17 mai 2006.

Source : Rebanadas de Realidad (http://www.rebanadasderealidad.com.ar/), Rebelion (www.rebelion.org), juin 2006.

Traduction : Marie-José Cloiseau, pour le RISAL (www.risal.collectifs.net).

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